Redakcja otrzymała odpowiedź na wniosek o wprowadzenie zarządcy komisarycznego w mieście Zielona Góra

 Dotyczy: wniosku o podjęcie czynności nadzorczych wobec Rady Miasta Zielona Góra 

W związku z wiadomością e-mail z 25 lutego 2025 r. dot. działalności Rady Miasta Zielona Góra, wyjaśniam, że prawo do składania petycji, skarg i wniosków jest gwarantowane przez art. 63 Konstytucji RP*. W myśl tego artykułu każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. Są one jednak obecnie w istocie regulowane dwoma podstawowymi aktami prawnymi. Skargi i wnioski są wnoszone i rozpatrywane na podstawie przepisów działu VIII k.p.a.**. Zasady składania i rozpatrywania petycji określa natomiast ustawa o petycjach*** (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 221). Należy przy tym pamiętać, że sposób przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków określono, na podstawie art. 226 k.p.a., w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków****. W swoim piśmie nie wskazał Pan przypadków naruszania przez organy Miasta Zielona Góra ww. przepisów. Należy również pamiętać, że organy nadzoru (m.in. wojewoda) mogą wkraczać w działalność gminną (powiatu, województwa) tylko w przypadkach określonych ustawami. Wynika to wprost z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym*****, art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym******, art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa******* i stanowi konsekwencję tego, że instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest skonstruowana na zasadzie wyjątku od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (szer. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Podobną normę zawarto w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego********, z jej art. 8 ust. 1 wynika bowiem, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może 2 być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Funkcje wojewody wymienia art. 3 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie*********, zgodnie z którym wojewoda jest m. in. organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności (szer. art. 3 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). Zakres nadzoru wojewody ogranicza art. 12 omawianej ustawy, który jasno określa, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przepisy te łączą się z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Podkreślam, że z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest jedynie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pragnę wyjaśnić, że pojęcie „środka nadzoru” doktryna prawa administracyjnego definiuje jako „wszelkie ustawowe formy oddziaływania nadzorczego na jednostkę samorządu terytorialnego ze strony organów nadzoru” (G. Węgrzyn, Zasada ustawowej podstawy ingerencji nadzorczej, LEX/el. 2011). Ten sam autor wymienia środki nadzoru: 1) żądanie informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących organom nadzoru uprawnień nadzorczych (art. 88 u.s.g., art. 77a u.s.p., art. 80 u.s.w.); 2) uzgodnienie, zatwierdzenie lub zaopiniowanie rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego, o ile na podstawie przepisów szczególnych dokonuje tego organ nadzoru, opierając się na kryterium zgodności z prawem (np. uzgodnienie przez Prezesa Rady Ministrów projektu statutu gminy liczącej powyżej 300.000 mieszkańców (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 89 u.s.g.) czy projektu statutu województwa (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 80a u.s.w.)); 3) obowiązek przesyłania organom nadzoru uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego (art. 90 u.s.g., art. 78 u.s.p., art. 81 u.s.w.); 4) wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 2 u.s.g., art. 79 ust. 2 u.s.p., art. 82 ust. 2 u.s.w.); 5) stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p., art. 82 ust. 1 u.s.w.); 6) wskazanie, że uchwałę lub zarządzenie podjęto z nieistotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g., art. 79 ust. 4 u.s.p., art. 82 ust. 4 u.s.w., art. 11 ust. 3 u.r.i.o.**********; 7) wezwanie organu gminy do podjęcia określonego aktu (art. 98a ust. 1 u.s.g., art. 85a ust. 1 u.s.p., art. 86a ust. 1 u.s.w.); 8) zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g., art. 85a ust. 2 u.s.p., art. 86a ust. 2 u.s.w.); 9) wskazanie nieprawidłowości w uchwale budżetowej wraz ze sposobem i terminem ich usunięcia (art. 12 ust. 1 u.r.i.o.); 10) ustalenie budżetu w całości lub w części (art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 3 u.r.i.o.); 11) wezwanie organu wykonawczego gminy do zaprzestania naruszeń prawa lub organu stanowiącego powiatu i województwa do zastosowania niezbędnych środków (art. 96 ust. 2 u.s.g., art. 83 ust. 2 u.s.p., art. 84 ust. 2 u.s.w.); 3 12) rozwiązanie organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 96 u.s.g., art. 83 u.s.p., art. 84 u.s.w.); 13) przedstawienie zarzutów organom samorządu terytorialnego i wezwanie ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji (art. 97 ust. 2 u.s.g., art. 84 ust. 2 u.s.p., art. 85 ust. 2 u.s.w.); 14) zawieszenie organów samorządu terytorialnego i ustanowienie zarządu komisarycznego (art. 97 u.s.g., art. 84 u.s.p., art. 85 u.s.w.). Odnosząc się do Pana wniosku o „powołanie komisarza i rozpisanie nowych wyborów samorządowych”, pragnę wyjaśnić, że w katalogu środków nadzoru wyróżnia się tzw. „środki nadzwyczajne”. Są nimi rozwiązanie organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 96 ust. 1 u.s.g.) oraz zawieszenie organów samorządu terytorialnego i ustanowienie zarządu komisarycznego (art. 97 ust. 1 u.s.g.). „Nadzwyczajne środki nadzoru wiążą się z negatywną oceną całokształtu działania gminy, w oderwaniu od poszczególnych nieprawidłowości. Nie dotyczą one wybranych sytuacji, w których doszło do uchybień, lecz stanowią następstwo dysfunkcjonalności działań gminy. Przypadki takie nie tylko wymagają interwencji nadzorczej w konkretnych sprawach, lecz wiążą się z koniecznością rozwiązań radykalnych i całościowych, w postaci odsunięcia osób tworzących radę gminy lub piastujących mandat organu wykonawczego od ich funkcji (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2011, podobnie S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej określa w art. 171 ust. 3, że Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Z tym przepisem koresponduje art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję. W ocenie organu nadzoru wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi uwzględniać normę konstytucyjną płynącą z art. 171 ust. 3 – naruszenia prawa przez radę powinny mieć cechę rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru podziela również pogląd wyrażany w doktrynie prawa samorządowego, zgodnie z którym „przynajmniej część naruszeń powinna być potwierdzona – o ile prawo to przewiduje – w sformalizowanej procedurze (przez sądy i właściwe organy nadzoru), aczkolwiek przepis wyraźnie tego nie wymaga. Należy jednak przyjąć taką wytyczną interpretacyjną, żeby uchronić samorząd terytorialny przed arbitralną ingerencją polityczną centralnych organów państwowych (warto w tym kontekście zaznaczyć, że organy gminy też mają często charakter polityczny). Postulat powołania się na stwierdzone we właściwym trybie naruszenia służy pełnej ochronie gminy przed najdalej idącymi środkami nadzoru. Należy też podkreślić, że naruszenia prawa uprawniające do wykonania takiego nadzoru powinny być udokumentowane” (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ibidem). Zatem naruszenia prawa przez radę gminy powinny mieć charakter powtarzalny (wielokrotny – jak się podnosi w doktrynie, jeżeli waga przewinień organów gminy jest dostatecznie duża, nie jest wykluczone zastosowanie omawianych sankcji także w razie 4 dwukrotnego tylko naruszenia prawa (A. Szewc, Legalność uchwał…, s. 7-19) i nosić znamiona istotności. Podstawą zastosowania omawianego środka będzie powtarzające się naruszanie przez radę gminy Konstytucji RP lub ustaw, ale tylko o znamionach naruszenia rażącego. Organ nadzoru zwraca uwagę, że naruszenie musi dotyczyć naruszenia Konstytucji RP lub ustaw. Nie mieści się w tym zakresie naruszanie innych źródeł prawa, wymienionych w art. 87 Konstytucji RP, do których należą również ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Podobnie jak w przypadku środka z art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmuje się, że środek z art. 97 ust. 1 (zawieszenie organów gminy) jest nadzwyczajnym środkiem nadzoru (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Op. cit.). Zgodnie z przywołanym przepisem w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Podstawą do zastosowania tego środka nadzorczego jest zatem brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który ma nie rokować nadziei na szybką poprawę i być stanem przedłużającym się. Brak skuteczności w wykonywaniu zadań należy rozumieć w ten sposób, że wskazany przez ustawodawcę poziom realizacji zadania jest nieosiągany albo też potrzeby wspólnoty są w rzeczywistości wyraźnie niezaspokajane, w szczególności w porównaniu do innych wspólnot samorządowych. Nieefektywność w wywiązywaniu się z ustawowych zadań nie jest powiązana z określoną przyczyną. Powinna ona trwać dostatecznie długo i w momencie składania wniosku do Prezesa Rady Ministrów nie może rokować nadziei na szybką poprawę. Istotne zmiany na korzyść uniemożliwiają zatem zastosowanie komentowanego środka nadzoru (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ibidem). Zatem Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy gminy, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, 2) brak nadziei na szybką poprawę skuteczności działania. (G. Dragon, P. Kuzior, M. Łyszczarz, Samorząd gminny. Nadzór nad działalnością gminną. Komentarz, Wyd. 1, Warszawa 2017). W ocenie organu nadzoru wykładnia art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być dokonywana w sposób ścisły, „a spełnienie przesłanek zastosowania środka nadzoru wykazać w sposób przekonujący. Jest to tym bardziej istotne, że również w przypadku omawianej regulacji ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi. Pozwala to, z jednej strony, na elastyczność w przeciwdziałaniu różnym nieprawidłowościom, z drugiej zaś, utrudnia wyjaśnienie unormowań na poziomie ogólnym. O tym, czy przesłanki zastosowania nadzoru są spełnione, można orzekać w odniesieniu do konkretnych okoliczności (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Op. cit.). Odnosząc się do zarzutu, że „Spotkania Rady Miasta odbywają się wyłącznie raz w miesiącu, a czas ich trwania jest skrajnie niewystarczający do rzetelnego rozpatrywania istotnych spraw (ostatnie sesje trwały 2,5–3 godziny, sporadycznie 4–5 godzin). 5 To dramatycznie mało w stosunku do ilości spraw, które wymagają rozpatrzenia i podjęcia stosownych decyzji” pragnę wyjaśnić, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Podobny przepis znalazł się w § 38 ust. 1 Statuty Miasta Zielona Góra***********, zgodnie z którym Rada obraduje na sesjach zwoływanych przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Należy zauważyć, że w 2025 roku Rada Miasta Zielona Góra odbyła już 3 sesje (14 stycznia 2025 r., 4 lutego 2025 r., 25 lutego 2025 r.), a kolejna jest zaplanowana na 25 marca 2025 r. (https://bip.zielonagora.pl/9/Sesje_Rady_Miasta/ [dostęp: 20 marca 2025 r.]). 

Podstawa prawna: 

* Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, ze zm.); ** ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), w piśmie jako: k.p.a.; *** ustawa z 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870); **** rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. nr 5 poz. 46); ***** ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940 w piśmie jako: u.s.g.; ****** ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1907), w piśmie jako: u.s.p.; ******* ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1940), w piśmie jako: u.s.w; ******** Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607, z 2006 r. Nr 154 poz. 1107); ********* ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r. poz. 190); ********** ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 7); *********** uchwała nr XXIX/267/04 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 31 sierpnia 2004 r. Statut Miasta Zielona Góra 

Z up. WOJEWODY LUBUSKIEGO Paweł Witt Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli